El Consejo de Empadronamiento ante sus retos: De autoridad gubernativa a órgano de coordinación de Administraciones Públicas en materia padronal.

EL CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO: NATURALEZA, COMPOSICIÓN Y FUNCIONES.

El Consejo de Empadronamiento es una de las piezas fundamentales para el funcionamiento del Padrón municipal de habitantes, este órgano adscrito actualmente al Ministerio de Economía y Competitividad tiene como fin, tal y como establece el artículo 17 de la Ley reguladora de las Bases del Régimen Local, la colaboración en materia de empadronamiento entre la Administración General del Estado y los Entes Locales.

Atendiendo a esta función de colaboración el Consejo de Empadronamiento está compuesto, bajo la presidencia del Presidente del Instituto Nacional de Estadística, tanto por representantes de la Administración General del Estado como de las Entidades Locales.

Las funciones establecidas legal y reglamentariamente para este órgano son las siguientes:

• Elevar a la decisión del Presidente del Instituto Nacional de Estadística propuesta vinculante de resolución de discrepancias que surjan en materias de empadronamiento entre Ayuntamiento, Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos insulares o entre estos entes y el Instituto Nacional de Estadística.
• Informar, con carácter vinculante, las propuestas que eleve al Gobierno el Presidente del Instituto Nacional de Estadística sobre cifras oficiales de población de los municipios españoles.
• Proponer la aprobación de las instrucciones técnicas precisas para la gestión de los padrones municipales. 
• Encomendar la ejecución sustitutoria al Instituto Nacional de Estadística en caso de incumplimiento de un Ayuntamiento de las  actuaciones de formación, actualización, revisión y custodia del padrón municipal de habitantes (aplicación del artículo 60 Ley reguladora de las Bases de Régimen Local).
• Informar, con carácter vinculante, sobre las altas y bajas de oficio.
• Informar cuantas cuestiones relacionadas con el empadronamiento puedan proponer o plantear las Administraciones públicas.
• Cualquier otra función que se le atribuya por disposición legal o reglamentaria.

Así mismo, se establece a favor de las Secciones Provinciales del Consejo de Empadronamiento la homologación de los modelos de hojas padronales distintos del modelo aprobado en las Instrucciones Técnicas. 

EL CONSEJO DE EMPADRONAMIENTO Y SUS RETOS.

A la vista del trabajo realizado por este órgano de colaboración entre Administraciones, bajo el impulso del Instituto Nacional de Estadística, en sus casi 20 años de funcionamiento desde su creación por la Ley 4/1996, de 10 de enero, por la que se modifica la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, se muestra en la actualidad como un órgano necesario, integrador de agentes involucrados en la gestión y que ha demostrado su capacidad para implantar el cambio del modelo padronal de renovaciones quinquenales al denominado padrón continuo que requería una serie de interconexiones de datos bastante compleja que en la actualidad parece sobradamente resuelta pese a su dificultad.

No obstante, no va a ser el Consejo de Empadronapmiento el que se libre de la necesidad de adaptación y se mantenga imperturbable al paso del tiempo, en especial, para acentuar su carácter de coordinador interadministrativo, e incluso pseudoconsultivo, desligándose en cada paso de su matriz que no era otra que las potestades que en materia padronal tenía la autoridad gubernativa a las que se sometían las Entidades Locales.

Con esta finalidad el Consejo de empadronamiento tiene ante si los siguientes retos que debe afrontar con el objeto de preservar su naturaleza y funciones:

En primer lugar; convertirse en órgano de colaboración de todas las Administraciones Públicas implicadas en la gestión padronal.

Vista la composición del Consejo de empadronamiento se echa en falta la participación de las Comunidades Autónomas, no sólo por ser también destinatarias de los resultados numéricos de la cifra oficial de población sino por las posibilidades de desarrollar aspectos del padrón relativos al territorio todavía vírgenes tales como por ejemplo los sectores urbanos, manteniendo de esta forma representación en este órgano de todo el Sistema Estadístico Nacional.

Por otro lado, debería de preverse la modificación de los representantes de la Administración General del Estado integrando también al Ministerio de Justicia, a la vista de la relevancia del movimiento natural procedente del Registro Civil, y del Ministerio del Interior atendiendo a la complejidad de la gestión de extranjeros y de los documentos acreditativos de identidad.

En segundo lugar; establecer un mayor consenso formal para proponer Instrucciones técnicas y aprobar Circulares y acuerdos con contenido análogo a las primeras.

Si bien con fecha de hoy contamos con las extraordinarias Instrucciones técnicas sobre gestión del padrón aprobadas por Resolución de 30 de enero de 2015, visto el carácter básico de este tipo de instrucciones manifestado repetidamente por el Consejo de Empadronamiento, y por tanto de obligado cumplimiento a todos los Ayuntamientos, debería de elevarse el quórum necesario para la propuesta de las mismas a mayoría absoluta de forma que conforme a la nueva integración de las Comunidades Autónomas no sea suficiente para su aprobación el apoyo único de la Administración General del Estado y se establezca un adecuado espacio de colaboración entre Administraciones.

En tercer lugar; suprimir las reminiscencias a las potestades propias de una autoridad gubernativa.

Si el Consejo de Empadronamiento es un órgano de colaboración entre Administraciones Públicas, no tiene coherencia que mantenga potestades propias de una autoridad gubernativa, en clara referencia a los pretéritos procedimientos de fiscalización, intervención y tutela que se dejaron sin efecto por Decreto 1710/1979, de 16 de junio, de conformidad a la autonomía local consagrada en la Constitución, de forma que estas Administraciones respondan de sus actos, en el caso que proceda, directamente ante los Juzgados.

Los dos supuestos a revisar serían los siguientes:

- Informe preceptivo en las altas y bajas de oficio, potestad que vistos los controles establecidos por la Oficina del Censo Electoral respecto a incrementos injustificados de electores y que las bajas de oficio han pasado de ser un expediente muy excepcional a un instrumento ordinario de depuración en el sistema de padrón continuo, parece, además de ser una intromisión en competencias municipales, directamente innecesario a fecha de hoy.

- Aunque más anecdótico que otra cosa se mantiene en la instrucción indicada la obligada homologación de las hojas padronales si se desvían del modelo aprobado en dichas instrucciones técnicas, lo cual a estas alturas no tiene especial relevancia, lo que si tiene relevancia es que se puede hacerse el formato electrónico que te apetezca debido a que éste no necesita extrañamente dicha homologación tan importante para el modelo en papel.

En cuarto lugar; definir las competencias de cada Administración Pública en materia padronal y encomendar tareas teniendo en cuenta las mismas.

Este órgano debe definir las competencias de cada Administración Pública, y tener en cuenta que es competencia municipal y que no lo es, con esto me refiero a que en ocasiones por medio de  acuerdos del Consejo de empadronamiento se procede a encomendar tareas a los Ayuntamientos, que se podrían calificar de impropias, a decir verdad, dichos acuerdos además se adoptaron con las reservas expresas de los representantes locales, como es el caso de la gestión del diccionario de nombres (errores del 51 al 55) gestión propia del Instituto Nacional de Estadística, la comprobación de datos del DNI (errores 144) gestión propia del Ministerio del Interior o los recientes errores 131 de niveles educativos que corresponde actualmente al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte.

Por ello, es conveniente delimitar las funciones de cada Administración Pública, y en caso de ser imprescindible su realización, proceder a subvencionar actuaciones específicas por parte de las Administraciones no competentes como realiza la Oficina del Censo Electoral respecto al censo.

En quinto lugar; impulsar la mejora del Padrón municipal de habitantes como servicio público.

El Consejo de empadronamiento, impulsado por el Instituto Nacional de Estadística, ha avanzado esencialmente en cuestiones relativas a transmisión de datos imprescindibles en la gestión del padrón continuo y que permiten que el Padrón municipal de habitantes esté debidamente actualizado, sin las laboriosas grabaciones manuales que se producían con anterioridad.

Pero, si bien su gestión en este aspecto es extraordinaria, el Padrón municipal también tiene una vertiente de servicio público, la cual, parece que al ser competencia municipal ha quedado en cierto modo diluida. En este supuesto apuntamos a dos ejemplos de servicio público no resueltos y que pueden ser objeto de impulso por parte de este órgano:

El Padrón municipal y la Administración Electrónica.

A 8 años vista desde la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y dada la falta de adaptación digital en casi todos los Ayuntamientos de los trámites padronales está claro que estos trámites deben de ser objeto del impulso del Consejo de Empadronamiento. Se pueden realizar muchas actuaciones destaco las siguientes:

- Creación de una Comisión Técnica de Administración Digital formada para el estudio de los trámites padronales y proponer recomendaciones a los Ayuntamientos en esta materia, tal y como ya se hizo sobre la tramitación de los volantes de empadronamiento en la resolución anterior de 1997.

- Reconocimiento de buenas prácticas de Ayuntamientos y Diputaciones (haberlos los hay, desde aquí damos las gracias a la FEMP por enseñarlos) y configuración de una base de datos con las mismas para divulgar estos trabajos.

- Subvención de aquellos Ayuntamientos con dificultades para la realización de estos desarrollos, incluso la posibilidad de establecer una plataforma común a todos los Ayuntamientos.

El Padrón municipal como catalizador del cambio de domicilio integral en todas las Administraciones Públicas.

Existiendo un servicio común como es el de comunicación de cambio de domicilio, por el cual, un ciudadano podría al empadronarse, cambiar también su domicilio a la vez en diferentes organismos del Estado (AEAT, DGT, INSS, TNSS y DGP) sin tener que desplazarse, a fecha de hoy desconozco donde está la promoción de este servicio por parte del Consejo de empadronamiento, que no se ha pronunciado sobre este servicio.

Sobre el mismo podríamos decir que éste es el mayor ejemplo de coordinación entre la Administración General del Estado y las Entidades Locales que existe en materia padronal y que mayores beneficios puede aportar al ciudadano.

En sexto lugar; aumentar los elementos de transparencia y de publicidad en la gestión del órgano.

Por último, el Consejo de empadronamiento debe introducir elementos de transparencia y publicidad a su gestión. Estos elementos deben iniciarse a través de un eje principal que sería una subsede electrónica vinculada al Instituto Nacional de Estadística al igual que la Oficina del Censo Electoral donde fundamentalmente se incorporen los siguientes contenidos:

- Composición del Consejo de empadronamiento y de sus secciones provinciales, indicando al menos, las personas nombradas como representantes de las diferentes Administraciones incluyendo aspectos curriculares de los mismos en esta materia.

- Mostrar tanto la normativa aplicable como los acuerdos de este órgano, utilizando para ello sin ir más lejos el contenido que se ha consolidado en la extranet denominada IDA_CONSUL, pero que pueda ser consultada de forma abierta sin restricciones de acceso por cualquiera que tenga interés  en la misma, ya sean los mismos ciudadanos y sus representantes, empresas de software relativa al padrón o empleados públicos.

CONCLUSIÓN.

A fecha de hoy, es indiscutible el importante papel  que el Consejo de Empadronamiento en estos  20 años de funcionamiento en el desarrollo  de un sistema padronal racional, interconectado y coordinado, pero es el momento de introducir elementos que permitan manifestar su paso definitivo de autoridad gubernativa a órgano de coordinación.

Las oficinas de asistencia en materia de registro en el Anteproyecto de Ley de Procedimiento Administrativo Común.

El Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas  basa su esencia en el funcionamiento íntegramente electrónico de las Administraciones Públicas.

Este concepto de Administración Pública que se muestra en todo el Anteproyecto, afecta lógicamente también al registro de documentos al ser el canal de entrada e inicio habitual de cualquier procedimiento administrativo, por ello el registro deja de ser un instrumento de constancia informatizado tal y como nos indicaba la norma anterior, sino que pasa a ser un registro electrónico, a imagen y semejanza del Registro Electrónico Común de la Administración General del  Estado.

De esta manera, debido al imperante lenguaje electrónico de este anteproyecto, todas las Administraciones Públicas tienen que contar con un registro electrónico general, o en su caso adherirse al del Estado, y además este registro estará asistido por la actual red de oficinas, que a partir de la fecha pasarán a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros.

Las preguntas más importantes respecto a los cambios que este Anteproyecto puede afectar a las habituales oficinas de registro son las siguientes:

¿Que es una oficina de asistencia en materia de registro?

Las oficinas de asistencia en materia de registro son las mismas oficinas de registro que tenemos hasta ahora,  pero en vez de encargarse de registrar, es decir, inscribir en el libro de registro las anotaciones y dejar nota expresiva de la anotación con fecha y número en el escrito presentado, lo que se encargan es de convertir las solicitudes en papel de los interesados a formato electrónico e incorporarlas en el registro.

Esta asistencia se eleva a derecho de los ciudadanos al establecer en el apartado b) del artículo 27 que las personas tienen derecho a ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas, así mismo se establece que las personas físicas con carácter general pueden elegir entre comunicarse por medios electrónicos o a través de estas oficinas de asistencia.

¿Cuales son las funciones  relativas a una oficina de asistencia en materia de registro?

La oficinas de asistencia en materia de registro tendrán las siguientes funciones:

• Convertir los escritos presentados por los interesados (sólo personas físicas) en papel a formato electrónico con los requisitos necesarios para ser considerados copias auténticas.

• Asistir en el uso de medios electrónicos a los interesados en especial en lo referente a la identificación y firma electrónica, presentación de solicitudes a través de registro electrónico general y obtención de copias auténticas.

• Otorgar apoderamiento apud acta mediante comparecencia personal en estas oficinas por quien ostente la condición de interesado en un procedimiento administrativo.

• Realizar notificaciones por comparecencia espontanea del interesado o su representante cuando personándose en la oficina solicite la comunicación y notificación personal en el momento.

• A facilitar a los interesados el código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa a los que se dirigen las solicitudes.

• A expedir recibos que acrediten la fecha de presentación de las solicitudes, comunicaciones y escritos.  

¿Que obligaciones se imponen para el funcionamiento de estas oficinas sobre las actuales?

Respecto a las obligaciones que el mantenimiento de una red de oficinas de asistencia al registro, además de las habituales de provisión de recursos humanos y materiales, con especial atención a las necesidades de digitalización conforme a las Normas Técnicas de Interoperabilidad, señalar también las siguientes:

• Al igual que en la Ley 30/1992  sobre las oficinas de registro se deberá de hacer pública y mantener actualizada una relación de las oficinas en las que se prestará asistencia para la presentación de solicitudes y escritos, y en este mismo sentido, también se indicarán  a su vez los horarios que de lunes a sábado deben permanecer abiertas dichas oficinas.
• Así mismo, el personal que preste servicio en las oficinas de asistencia deberán de estar de alta en el registro actualizado de empleados públicos habilitados para realizar la identificación o firma electrónica de interesados, que deberá de estar plenamente interoperable y estar conectado con los de las restantes Administraciones Públicas a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación.
• Deberá de mantenerse un directorio geográfico en la sede electrónica que permita al interesado identificar la Oficina de asistencia en materia de registros más próxima a su domicilio.
• Se establece la obligatoriedad de admisión y registro de solicitudes dirigidas a cualquier Administración Pública, por tanto existe la ventanilla única en todas las oficinas exista o no convenio, como se hizo anteriormente en las oficinas de registro de los municipios de gran población.
• Y finalmente, deberán de establecerse modelos de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes.

Revisión del alcance de la norma respecto al registro y las oficinas de asistencia.

El anteproyecto de Ley es decididamente un paso adelante a la modernización de la Administración Pública destacando lo siguiente:

En primer lugar, la apuesta por la Administración electrónica, el anteproyecto pone en práctica el concepto de Administración sin papeles, siguiendo los éxitos de los proyectos desarrollados de factura electrónica, ORVE (Oficina de Registro Virtual de Entidades), presentación electrónica de IVA..., el registro, archivo y expediente serán obligatoriamente electrónicos, potenciando este tipo de interacción con el administrado.

En segundo lugar, a partir de su aplicación, debido a que se  amplía el ámbito territorial  de la admisión de escritos dirigidos a cualquier Administración Pública, un ciudadano puede presentar un escrito en su Ayuntamiento, sea cual sea su régimen, dirigido a cualquier Administración Pública, lo que supone una mejora del servicio relevante y que ahonda en el concepto de colaboración entre Administraciones. No obstante, debería de abordarse la compensación dado que en la actualidad contamos con los datos que constan en el Sistema de Interconexión de Registros.

En tercer lugar, supondrá reforzar, por un lado, la red de oficinas de registro ya establecidas en el Esquema Nacional de Seguridad dándose de alta las mismas en el Directorio común (DIR3), el cual debería de acabar siendo el medio de publicidad de las oficinas y no la denostada publicación en el Boletín oficial de turno, y por otro, reforzar un registro unitario de personal habilitado para realizar identificación o firma electrónica de los interesados, que en la actualidad parcialmente consta en diferentes instrumentos.

No obstante, también, hay diferentes cuestiones que no parecen a primera vista correctas: 

En primer lugar, nada más empezar a leer la norma me salta una pregunta, qué paso con el término digital, hace un año se dio un paso resuelto a utilizar esta denominación sustituyendo el término electrónico, en cambio en esta norma volvemos al término electrónico, es un paso para atrás o una pequeña desactualización, en todo caso, siendo la norma base del procedimiento administrativo común me resulta un problema relevante el no proceder a calificar correctamente.

En segundo lugar, reconozco que me equivoqué al ver el término de oficina de asistencia en materia de registros, pensé que era otra cosa, entendí que las oficinas de registro se encargarían fundamentalmente a asistir a los interesados a cumplimentar los formatos electrónicos y firmar por ellos previa autorización, pero aunque se perfila en la norma el caso, ya en la exposición de motivos indica que consiste en digitalizar, es decir, transformar a digital lo pensado en papel. No me malinterpretéis es un gran avance, si bien se dejan dos años en su aplicación, pero no es lo óptimo, el registro es una fase del procedimiento,  pero por qué no incorporar los datos en el propio registro electrónico y así automatizar en lo posible la actuación administrativa y dejar la digitalización únicamente para las peticiones genéricas o aquellas que no se haya habilitado digitalmente en la sede electrónica. Puede que tengan razón y no estemos todavía preparados para este paso.

En tercer lugar, parece que la información administrativa nunca va a ser parte de la actividad de las administraciones públicas o al menos lo suficientemente relevante como para ser regulada con el procedimiento administrativo común o aunque sea separadamente que se regule unas bases únicas para todas las Administraciones Públicas. Yo abogo a que se regule y se establezca un repositorio común de información administrativa, como el servicio común SIA (Sistema de Información Administrativa), aunque es verdad que tiene más sentido que la información de este repositorio se muestre en un punto único de información administrativa para todas las Administraciones Públicas que pueda ser consultado por los ciudadanos y también ser asistidos por las oficinas denominadas de asistencia. De esta forma por fin podríamos dar el salto que establecía el Convenio de "interconexión de registros" y pasar de ser oficinas de contacto a oficinas de información.

En cuarto lugar, el anteproyecto establece, por un lado, que las oficinas de asistencia deberán de estar abiertas de lunes a sábado, y por otro, indica  en el cómputo de los plazos que los sábados son días inhábiles, si esto no es una equivocación, esta apertura fuera de los días hábiles va a suponer un problema organizativo importante en las Administraciones Públicas, ya de por si abrir los sábados era un problema cuando eran hábiles.

Pese a lo indicado, visto el Anteproyecto se ve un intento directo y valiente de mejora y modernización de la Administración Pública procurando soluciones, y valoro positivamente dicho Anteproyecto, pero esto no es óbice de esperar en algunos aspectos una visión más completa, una mejor redacción o evitar pequeñas incongruencias.